能耗“雙控”轉向碳“雙控”系列解讀之一 ：“七年之癢”？考核制度為什么要調整？

    2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議在北京召開，討論通過了《關于推進能源消費雙控和逐步過渡到二氧化碳排放雙控的意見》，強調推進能源消費 "雙控 "要逐步過渡到二氧化碳排放 "雙控"。". 能源消費 "雙控 "于2015年正式提出，目的是加強能源節約和高效利用，自提出以來，隨著中國經濟的快速發展，能源強度持續下降，環境質量大幅改善。然而，新形勢、新目標逐漸暴露出能耗 "雙控 "總體范圍彈性不足、差異化控制措施缺失、二氧化碳排放精準控制的局限性，以及二氧化碳排放 "雙控 "的必要性和速度問題。

    第十一個五年計劃（2006-2010 年）：首次提及能源強度目標。

    為應對日益增長的消費需求所帶來的資源緊缺問題，中國自 "十一五 "規劃起就開始實行能源強度控制。能源發展 "十一五 "規劃》首次提出了一次能源消費和能源強度指標，確定了到 2010 年全國一次能源消費總量控制在 27 億噸標準煤左右，單位國內生產總值能耗比 2005 年下降 20%的目標。"十一五 "期間，我國能源消費年均增長 6.7%，GDP 年均增長 11.3%，能源強度累計降低 19.1%，與目標基本持平。

    "十二五 "規劃（2011-2015 年）：關于提高碳強度目標和監測總體能源消耗的建議。

    "十二五 "規劃確定了能源強度下降的比例（16%），但提出了 "合理控制能源消費總量 "的要求，并增加了碳強度下降 17%的目標，但沒有確定總量控制的具體目標。 在 "十二五 "規劃中，中國超額完成了節能減排目標，支撐了 7.9%的年增長率，而能源消費年均增長 3.6%。

    "十三五 "規劃（2016-2020 年）：消費和能源強度總量雙控體系正式確立。

    "十三五 "規劃明確，通過 "中央統籌、省負總責、市縣抓落實 "的工作機制，實施能源消費總量和能源消耗強度雙控制度，制定各級行政區域能源消費總量和能源消耗強度控制目標，并由地方各級政府進行考核。在考核方面，目標是 2020 年能源消費強度比 2015 年下降 15%，能源消費總量控制在 50 億噸標準煤以內，并將目標分解到各地區。為加強能源消費 "雙核查 "決策宣傳，強化能源消費 "雙核查 "形勢分析和預警，國家發改委將于2021年發布能源消費 "雙核查 "季度晴雨表。文件顯示，2021 年上半年，有 9 個省份的能耗強度獲得一級預警，10 個省份獲得預警。

    在經濟社會高質量發展過程中，能源消費 "雙查 "制度需要更加靈活。

    十三五 "時期，中國經濟發展進入新常態。2015 年至 2019 年，國內生產總值年均增長 6.6%，到 2020 年將超過 100 億元。2012 年能源消費總量將達到 49.8 億噸，年均增長約 2.8%；與能源相關的二氧化碳排放量約為 98.1 億噸，能源強度和碳強度分別為 0.55 噸/百萬元和 1.08 噸/百萬元。能源強度和碳強度分別為 0.55 噸 CO2/萬元和 1.08 噸 CO2/萬元，與 2015 年相比累計分別下降 13.1%和18.4%，降幅逐年減小。中國正處于現代化進程中，要轉變發展方式，實現經濟高質量發展，能源消費在未來相當長一段時間內仍將保持強勁增長，能源消費 "雙查 "制度需要靈活管控。

    近十年來，我國可再生能源建設成效顯著，2010 年至 2021 年，我國發電裝機容量從 9.62 億千瓦增加到 23.77 億千瓦，增長了 1.5 倍。其中，可再生能源裝機容量達到 10.64 億千瓦，累計增長 334.4%；可再生能源裝機占比由 2010 年的 25.4%提高到 44.8%。與此同時，可再生能源在保障能源供應方面的作用也日益明顯。2021 年，可再生能源發電量將達到 2.48 萬億千瓦時，占總發電量的 29.1%，與 2015 年的約 1.40 萬億千瓦時（24.1%）相比，增幅明顯。

    在可再生能源發電裝機容量快速擴張的同時，部分地區棄風棄光缺口也在加大。2016 年，全國棄風、棄光電量為 567.42 億千瓦時，平均棄風率為 17%，棄光率接近 20%。2021年，全國棄風、棄光電網量將分別為206.1億千瓦時、67.8億千瓦時，棄風率、棄光率將分別為3.1%和2.0%，由于西北部分地區本地消納能力有限，加之外排渠建設滯后，棄光率將超過10%。"十四五 "期間，我國可再生能源進入高質量跨越式發展的新階段，原有的 "雙查 "能源消費制度沒有區分化石能源和非化石能源，不能明確強調在控制化石能源消費的同時，促進可再生能源消費的政策導向；在限制化石能源消費的同時，促進可再生能源消費的政策導向。限制化石能源消費也阻礙了可再生能源的發展，在當前快速增長的發展趨勢下。

    當前，我國生態文明建設已經到了以減少二氧化碳排放為主要戰略方向的關鍵時期，完善能源消費總量和強度調控，逐步轉向排放總量和二氧化碳排放強度雙核查制度，是科學有序推進實現 "碳中和 "目標的基本要求。2021 年，我國一些地區由于對去碳化的艱巨性認識不足，沒有完全遵循經濟社會發展和去碳化的客觀規律，在短期內處理調整能源結構、產業結構等長遠問題，導致了 "運動式 "去碳化、"一刀切 "關停限產等錯誤的去碳化推進方式。"運動式 "去碳化、"一刀切 "的關停限產等錯誤的去碳化推進方式，影響了經濟社會的正常運行。

    2021 年 9 月，國家發展改革委印發《完善能源消費強度和能源消費總量雙控制度方案》，以能源分布更趨合理、能源利用效率顯著提高為重點，區分和分解能源消費雙控目標，鼓勵使用可再生能源，促進可再生能源利用。對超過可再生能源能源消費責任激勵權重的地區，超過可再生能源能源消費責任最低權重的消費量不納入當期本地區能源消費總量年度考核和五年規劃考核。對比 2019 年印發的《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》： "省級行政區超過本地區責任激勵權重對應的相應消納量的，超出部分不納入本地區能源消費 "雙控 "考核"。這將進一步刺激可再生能源的發展。

    2022 年 8 月和 11 月。國家發改委先后下發《關于進一步做好可再生能源新增消費量剔除納入能源消費總量監測工作的通知》和《關于進一步做好能源消費總量剔除納入能源消費總量監測工作的通知》，明確 "十四五 "期間、 2023 年，廣東省發改委下發的《關于進一步加強能源安全促進高質量發展的通知》"放寬 "了 "能耗雙控"，為能耗 "松綁"。這一 "放寬 "卻起到了相反的效果。文中指出，要 "重點控制化石能源消費，不將原材料和可再生能源消費納入能源消費總量和強度控制，為高質量發展騰出用能空間"。

    今后，中國經濟規模將繼續擴大，能源消費的剛性需求也將增加。在碳中和卓越目標的框架下，能耗 "雙控 "對提高能源效率、降低能源強度的作用有限，對能源結構調整和可再生能源發展的促進作用有限。隨著能耗 "雙控 "的調整和完善，單一的 "能耗 "雙控體系無法實現精準控制、科學減碳，實施碳排放 "雙控 "的必要性日益凸顯。同時，能源強度的科學轉變、碳排放的雙控、促進能源結構轉型的重要單元的清潔化，都可能受到提高單一能耗 "雙控 "期間新能源發展的制約。此外，通過能耗 "雙控""碳雙控 "的轉變，從能源消費總量中釋放可再生能源，立足于大型項目的落地，如優質項目的建設，騰出能源空間，推動經濟高質量發展。